Las elecciones generales convocadas para el 15 de junio de 1977 fueron las primeras elecciones democráticas celebradas en España desde febrero de 1936. El número de candidaturas políticas que concurrieron fue muy elevado. Entre los que obtuvieron representación parlamentaria se encontraban los partidos nacionalistas catalanes y vascos.
El nacionalismo catalán se manifestaba a través de dos corrientes ideológicas de signo contrario: una radical y de izquierdas cuyo mejor exponente era la histórica Esquerra Republicana de Catalunya (ERC) y otra de derecha moderada representada en la coalición Pacte Democràtic per Catalunya (PDC) que seguía la tradición de la Lliga Regionalista. El nacionalismo vasco se canalizaba a través del histórico PNV, conservador y Euskadiko Eskerra.
Los favorables resultados electorales obtenidos por estas formaciones nacionalistas obligaron al gobierno de Adolfo Suárez, a afrontar definitivamente el problema de las autonomías históricas de estos territorios. Sin embargo, en tanto no se estableciese en la nueva Constitución el marco jurídico en que debían desenvolverse los nuevos gobiernos autónomos, solo quedaba la posibilidad de restablecer parcialmente (como preautonomías) las instituciones regionales establecidas durante la Segunda República y disueltas por el franquismo.
La Generalitat de Cataluña, tras la caída de la Segunda República, se había mantenido en el exilio y en 1977 estaba presidida por Josep Tarradellas. El gobierno mantuvo conversaciones con la Generalitat en el exilio y en septiembre de 1977 decretó su restablecimiento. Un mes después, Tarradellas regresaba a Barcelona como presidente.
El texto preautonómico para las tres provincias vascas se publicó en el mes de noviembre y se constituyó el Consejo General Vasco, integrado por los partidos políticos con representación parlamentaria. Fue presidida por Carlos Garaikoetxea del PNV.
Sin embargo, gran parte de la asamblea de parlamentarios vascos consideraba imprescindible para la pacificación del territorio una negociación sobre las exigencias de ETA: el derecho de autodeterminación, la retirada de la Policía Nacional y su sustitución por una policía autóctona. Así, en contra de lo que esperaba el Gobierno, la preautonomía del País Vasco no consiguió acabar con las actuaciones de ETA.
